繼民法典之后,哪個領域具備了法典編纂的成熟條件?
11月25日,生態環境部法規與標準司司長別濤在生態環境部新聞發布會上回答海報新聞記者提問時表示,“我們認為,跟有關專家交流大家也這么看,生態環境領域應該是最適合開展法典編纂的領域之一?!?/span>
他認為,一部體例科學、結構嚴謹、規范合理、內容完整并協調一致的環境法典,將成為保障環境治理體系和治理能力現代化的基礎性、綜合性法律,有助于整合完善現行的生態環境法律制度,進一步提高中國環境治理的法治化水平。
編纂環境法典有利于將生態文明建設新理念用法律形式固定下來
生態環境法律制度框架已基本形成。從1979年制定《環境保護法(試行)》到現在,我國生態環境領域已有多部相關法律。
在此情況下,是否還有必要編纂一部環境法典?
“立法數量多,但一定程度上存在重復和法律適用方面的一些困難?!?中國法學會副會長、中國法學會環境資源法學研究會會長呂忠梅曾多次在全國“兩會”上這樣強調。她舉例說,在污染防治立法中,《環境保護法》與大氣、水、固體廢物、噪聲等污染防治法的條文就有部分重復性規定。
同一類型違法行為,不同層級的法律有不同規定。復旦大學法學院教授張梓太指出,以飲用水(供水企業生產供應)不符合國家標準的法律責任為例,處罰主體就有住建部門、水利部門和衛生部門,罰款數額也不盡相同,在二十元至二十萬元范圍內浮動。
由于相關立法制定時間先后不一、提出法律草案的行政機關不一,且部分法律進行了多次修訂,導致法律之間存在不一致的現象,本可統一的生態環境保護基本制度在不同的環境要素單行法中,出現了一定程度的適用原則、適用程序、適用條件、處罰主體或處罰形式不一致現象。
呂忠梅認為,“通過環境法典編纂,可克服現行立法存在的分要素立法、分部門立法、整體性不足、法律實施存在困難等一些不足之處,為實現人與自然和諧共生的現代化國家目標提供體系化好、協調性強、便于實施的法律制度保障?!?/span>
“編纂環境法典有利于解決生態環境保護領域立法比較分散和條款重復等問題,提升生態環境領域的立法質量,是完善中國特色社會主義法律體系的重大舉措?!敝袊▽W會環境資源法學研究會副會長、武漢大學法學院教授秦天寶表示。
全國人大常委會法工委民法室原巡視員扈紀華持同樣的觀點,編纂環境法典,可以將生態文明體制改革同法律相銜接,將生態文明建設的新理念用法律形式固定下來,進一步明確各主管部門的保護和監管責任,做到重大改革于法有據。同時,可以突破“末端治理”困局,統一自然生態保護和污染治理,強化山水林田湖草沙冰一體保護,為生態文明建設提供法治保障。
環境法典框架體系和結構模式可借鑒民法典編纂路徑和方式
“民法典的成功為編纂環境法典提供了可借鑒的經驗?!北本┐髮W法學院教授汪勁表示,構建環境法典框架體系一方面需要借鑒民法典框架體系和結構模式,另一方面需要考慮構建環境法典框架體系所面臨的環境法體系廣義性、環境法法源廣泛性、環境法律關系多重牽連性和環境法律責任制度復合性等中國環境法體系的基本特征和存在的固有問題。
當前,業內專家普遍認為,環境法典編纂可借鑒民法典編纂路徑和方式,采取“總則―分編”結構。
呂忠梅表示,民法典至少可以在三個技術層面為環境法典編纂提供借鑒,一是基礎理論研究必須先行;二是可以采取分步驟方式進行;三是將借鑒國外先進經驗與弘揚中國法律文化傳統有機結合。
她認為,在與現行生態環境領域立法的關系處理上,由總則確立生態環境法律體系的基本規則,各分編根據自身特點和法典編纂邏輯需求進行取舍,盡可能在現行有效立法上進行編纂,以降低立法難度。
具體而言,污染防治編盡可能整合現有立法、補充相關空白(如新型污染物),形式體系化。自然生態保護編和綠色低碳發展編主要是整合現行法律中的生態服務功能保護、生物多樣性保護、節能減碳增匯、可再生能源利用等相關法律制度,形成體系化、協同性的制度安排,野生動物保護等專門保護生態服務功能與生物多樣性保護的法律可以納入法典,其他自然資源類法律應保留(如土地管理法、水法、森林法、草原法、礦產資源法、漁業法等)。
正在制定或擬制定的相關法律如何與環境法典銜接?比如自然保護地法、國家公園法、濕地保護法、能源法、綜合利用法等。
呂忠梅表示,可以根據生態文明體制改革的要求,在法典中先予以原則規定,然后視情決定是否需要制定單行法。
民法典第七編“侵權責任”的第七章,用了7個條款對環境污染和生態破壞責任進行了明確。就此,西南政法大學教授杜健勛表示,要明確環境法典和民法典的關系,將生態環境法律責任壓實,增強法典條文的可操作性,盡量不用轉自條款。
在“適度法典化”基本構想下,采用“法典+單行法”的雙法源格局
編纂環境法典不是制定全新的環境法律,也不是簡單的法律匯編,而是對現行的生態環境領域的法律規范進行編訂纂修,對已經不適應現實情況的規定進行修改完善,對生態環境領域出現的新情況、新問題作出有針對性的新規定。
怎樣編纂? 目前,業內專家意見基本一致:應當采用適度法典化編纂模式,以保持相對開放性,提高可操作性。
如何適度?汪勁認為,可以從廣義生態環境保護理念和分類規制特征中提取公因式,有所為亦有所不為,為國家基本法律和環境資源單行法律的適用規定銜接條款,適度“編”、適度“纂”。
呂忠梅認為,可在“適度法典化”的基本構想下,采用“法典+單行法”的雙法源格局。
她表示,鑒于當前生態文明體制改革還在進行過程中,環境法律體系也在不斷健全與完善,這意味著環境法典在確保自身體系穩定的同時,還需要對改革實踐經驗的引進保持一定開放性。
具體而言,她進一步解釋說,通過整合現行生態環境法律規范的基本價值、共性原則,消除各單行法之間不一致和重疊的部分,形成具有基礎涵蓋力與綜合協調力的框架體系型環境法典。同時,保留環境單行法用以規范處于復雜、變動狀態的環境保護局部領域,對環境法典起到補充、完善和細化的作用,從而在一定程度上保持環境法典的靈活性。與此同時,環境法典編纂本身,除了要考慮生態環境領域立法的內部關系外,還必須妥善處理好與其他領域立法的關系。
據了解,擔任中國法學會環境資源法學研究會會長的呂忠梅,已經帶領團隊完成了9個國家的環境法典翻譯工作,同時設立了中國環境立法法典化專項課題,組織全國環境資源法學研究者開展相關基礎研究,并著手撰寫環境法典專家建議稿。此外,還有一些研究機構也在開展環境法典編纂的相關研究,并取得了一定的成果。